Статья: "АВТОНОМНЫЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ: ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ"

АВТОНОМНЫЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ: ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ

Ефимова В. Н., учитель высшей категории МАОУ «Гимназия №4», город Саратов

Аннотация. В статье раскрываются вопросы о том, что главными преимуществами автономного учреждения является его самостоятельность и относительная независимость, возможность иметь собственные средства, не зачисляемые в бюджет, свободно ими оперировать, имущество. Расширенная само­стоятельность автономных учреждений принесет несомненную пользу и государству, и самому учреждению, привлечет бизнес в развитие культуры, здравоохранения, образования. Создание автономного учреждения, требует четкого определения источников  его доходы.

Ключевые слова: автономные образовательные учреждения, источники финансирования, финансовое обеспечение, внебюджетное финансирование.

AUTONOMOUS EDUCATIONAL INSTITUTIONS:  FINANCING SOURCES

Efimova VN, a teacher of the highest category  «Gymnasium №4», the city of Saratov

Annotation. The article describes the issues that the main advantages of an autonomous institution is its relative autonomy and independence, the ability to have their own funds not included in the budget, they freely operate, property. Extended autonomous institutions will bring undoubted benefit the state and the institution itself, but also to attract business to the development of culture, health and education. Creating an autonomous institution, it requires a clear definition of its sources of income.

Keywords: autonomous educational institutions, funding sources, financial support, extra-budgetary funding

Система образования, как и вся социальная сфера, длительное время находилась на государственном обеспечении, часто недостаточном для покрытия текущих расходов и дальнейшего ее развития. Многочисленные изменения структуры учреждений образования привели к появлению новой организационно-правовой формы субъектов образовательной деятельности – автономных образовательных учреждений, сочетающих в себе бюджетное обеспечение и известные экономические и управленческие свободы, что становится особенно актуальным в современных условиях.

Президентом РФ 3 ноября 2006 г. был подписан Федеральный закон № 174­-ФЗ "Об автономных учреждениях". Он предусматривает возможность создания нового типа учреждений – автономных учреждений, которые по своему статусу весьма существенно отличаются от классического учреждения, которое ранее было предусмотрено законодательством. Одновременно с законом "Об автономных учреждениях" был принят Федеральный закон от 03.11.06 № 175­ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений", который соответствующим образом скорректировал положения Закона РФ "Об образовании", Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов РФ и иных законодательных актов.

В связи с этим возникает закономерный вопрос, выгодно ли появление автономных учреждений обществу, образовательной системе, как это скажется на управлении образовательным учреждением, финансировании, процессе обучения, работниках и обучающихся. Рассмотрим основные положения, характеризующие статус автономного учреждения, и попробуем оценить учреждения нового типа.

Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", с которого началась в России история автономных учреждений, был направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также на создание условий федеральным органам исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети.

Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг. 

Что же представляет собой автономное учреждение и что дает ему его статус? Надо сказать, что подобный тип учреждений существует только в России. Автономное учреждение – это промежуточная форма между государственным (муниципальным) и негосударственным (частным) учреждением. Оно не является государственным учреждением, не смотря на то, что финансируется из бюджета, который принимает форму субсидии, обеспечивающей финансирование муниципального задания. Последнее обсчитывается на основе потребностей муниципального образования, норматива расчёта подушевого финансирования, количества учащихся учебного учреждения, особенностей условий его функционирования. Все расходы образовательного учреждения не могут быть включены в норматив подушевого финансирования, который представляет собой минимально допустимый объём финансовых средств, необходимый для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным стандартом.

Методика расчёта НПФ берет за основу:

1) имеющийся в муниципалитете объём средств, выделяемых на образование;

2) обоснованной себестоимости обучения одного ученика исходя из объёма учебной нагрузки, уровня оплаты труда, стоимости необходимого учебного оборудования;

3) определения стоимости человеческого капитала, полученного на выходе – окончании школы или УДО[1].

Финансирование автономных учреждений осуществляется в объеме, минимально обеспечивающем выполнение муниципального задания, включающем фонд оплаты труда, налоги, коммунальные услуги, обеспечение средств безопасности (пожарная сигнализация, «тревожная кнопка», видеонаблюдение). При этом, стабильность финансирования из бюджета во многом зависит от работы учреждения: сохранения контингента по направлениям деятельности, выполнения образовательных программ. Сокращение контингента неминуемо ведет к сокращению объема субсидии.

   Главными преимуществами автономного учреждения является его самостоятельность и относительная независимость, возможность иметь собственные средства, не зачисляемые в бюджет, свободно ими оперировать, имущество, уход от ФЗ № 94, избавляющий учреждение от необходимости участия в конкурсах и тендерах, возможность брать кредиты в банках, участвовать в финансовых операциях.

Об автономных учреждениях написано уже немало, причем мнения авто­ров порой совершенно различны. Одни говорят, что расширенная само­стоятельность автономных учреждений принесет несомненную пользу и государству, и самому учреждению, а кроме того, привлечет бизнес в развитие культуры, здравоохранения, образования. Другие же опасаются, что, преобразовавшись в автономное учреждение, государственное или муниципальное учреждение лишится гарантированной поддержки от государства (местной власти), что может вызвать негативные послед­ствия.

Как обычно, единственным критерием истинности подобных суждений станет практика. Для этого, безусловно, нужно время. Однако уже сегодня, задумывая создание автономного учреждения, нужно отчетливо пред­ставлять, из каких источников будут складываться его доходы. Именно об этом мы и хотим поговорить в данной статье.

Исходя из норм Закона, Гражданского и Бюджетного кодексов РФ (далее – БК РФ и ГК РФ), все источники финансирования автономного учреждения (все его до­ходы) условно можно разделить на две большие группы:

·   в первую группу войдут средства, которые так или иначе связаны с собст­венником автономного учреждения, с государственным или муниципаль­ным имуществом;

·   во вторую группу войдут все остальные средства, которые автономное учреж­дение может “заработать” самостоятельно, не нарушая норм законодательства.

Рассмотрим эти группы подробнее и таким образом попытаемся собрать воеди­но все возможные для автономного учреждения источники доходов.

Автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги для граждан и юридических лиц за плату. Такое право предоставлено ему п. 6 ст. 4 Закона. Однако в этом случае ав­тономное учреждение обязательно должно соблюдать два условия: работы и услуги должны относиться к его основной деятельности, и условия оказания од­нородных услуг должны быть одинаковыми (например, качество обучения не должно зависеть от того, выполняет автономное учреждение задание учредите­ля или осуществляет платные услуги)[2].

Таким образом, автономное учреждение может самостоятельно “зарабатывать” сред­ства для своего существования, оказывая платные услуги в соответствии со своей ос­новной деятельностью. И этот источник его доходов может стать одним из основных. Но и это еще далеко не все возможности автономного учреждения по “зараба­тыванию” денег. Ему, в отличие от бюджетного учреждения, Закон предоставля­ет значительно больше возможностей.

Так, автономному учреждению предоставлено право вносить денежные средст­ва и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в ка­честве их учредителя или участника (п. 6 ст. 3 Закона). Конечно, такие действия автономное учреждение может совершать только с согласия своего учредите­ля, которое он дает после того, как наблюдательный совет автономного учреж­дения даст рекомендацию по данному вопросу. Значит, и этот вид деятельности автономного учреждения может приносить ему доход в виде прибыли как участ­нику или учредителю другого юридического лица.

Кроме того, автономное учреждение вправе привлекать заемные денежные средства, что категорически запрещено бюджетному учреждению. Следует лишь иметь в виду, что заключить кредитный договор (договор займа) на сумму, превышающую десять процентов балансовой стоимости активов, автономное учреждение сможет только с предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения, поскольку такая сделка считается крупной и для ее совершения Закон предусматривает особый порядок.

Согласно Закону автономные учреждения вправе в установленном порядке от­крывать счета в кредитных организациях (п. 3 ст. 2). В случае заключения догово­ра банковского счета банки (кредитные организации) должны уплачивать авто­номному учреждению проценты за пользование денежными средствами, находящимися на счете автономного учреждения, зачисляя их на его счет. Сле­довательно, и тут есть небольшая возможность у автономного учреждения за­работать некоторые средства.

Эта норма означает также, что автономное учреждение может открыть в банке не только расчетный, но и депозитный счет с целью получения процентов за пользование денежными средствами. Как правило, проценты за пользование денежными средствами, находящимися на депозитном счете определенное время, значительно выше, чем проценты за пользование денежными средства­ми, находящимися на расчетном счете клиента.

К выбору кредитных организаций (она может быть не одна, а несколько) автоном­ное учреждение должно подойти ответственно. Поэтому установлено, что пред­ложения руководителя автономного учреждения о выборе кредитных организа­ций обязательно рассматривает наблюдательный совет и дает свое заключение.

Главными преимуществами автономного учреждения является его самостоятельность и относительная независимость, возможность иметь собственные средства, не зачисляемые в бюджет, свободно ими оперировать, имущество, уход от ФЗ № 94, избавляющий учреждение от необходимости участия в конкурсах и тендерах, возможность брать кредиты в банках, участвовать в финансовых операциях.

   Переход в автономное учреждение требует ряда условий: хорошей материальной базы, условий обучения, образовательной среды, привлекательной и комфортной для обучающихся, дополнительных стабильных источников финансирования, перспективы развития, известной доли самостоятельности в осуществлении собственной образовательной политики, коллектива единомышленников, а не равнодушной к судьбе учреждения «наемной силы».

Можно  сказать,  что  автономное  учреждение  является  промежуточной  формой  между  государственными  и  негосударственными  учреждениями. 

Полежаев  В.Д.  и  Полежаева  М.В.  отмечают[3],  что  поскольку  сфера  образования  традиционной  является  затратной,  в  разные  периоды  в  России  были  предприняты  попытки  превратить  сферу  образования  в  инвестиционную.  Такие  попытки  вели  к  тому,  что  эффективность  деятельности  образовательного  учреждения  измерялась  исключительно  в  денежном  эквиваленте.  В  то  же  время,  привычный  подход  к  образованию,  применяемый  в  условиях  плановой  экономики  с  одной  стороны  давал  эффект  уверенности,  предсказуемости  и  стабильности.  С  другой  стороны,  неспособность  действующих  экономических  механизмов  обеспечить  широкий  спектр  образовательных  услуг,  повлекла  за  собой  возникновение  дисбаланса  между  запросами  обучающихся  и  «возможностями  системы  образования  предоставить  их,  согласно  заказу».

Сегодня  с  появлением  статуса  автономного  учреждения  существуют  возможности  для  оживления  рынка  услуг  в  образовательной  сфере.  Результаты  деятельности  автономного  образовательного  учреждения  определяются  не  только  экономическими  показателями,  но  также  и  критериями  социальной  востребованности  и  наличием  социального  эффекта,  который  выражается  в  поддержании  и  развитии  культуры  и  общества,  удовлетворении  духовных  потребностей  подрастающего  поколения  и  т.  д.  Возможность  оказания  дополнительных  платных  услуг  способно  усилить  мотивацию  и  заинтересованность  педагогических  работников  в  результатах  своей  деятельности. 

Данный  тип  учреждения  в  силу  его  более  высокой  финансовой  гибкости,  открытости  и  прозрачности  деятельности  и  государственно-общественного  характера  управления  можно  считать  более  адекватной  организационно-правовой  формой  нового  образовательного  учреждения.

Автономное  учреждение,  также  как  и  бюджетное,  получает  муниципальное  задание  на  оказание  образовательных  услуг,  которые  относятся  к  ее  основным  видам  деятельности  и  являются  обязательными  для  выполнения,  каким  бы  недостаточным  ни  казалось  его  финансовое  обеспечение.  Осуществление  финансирования  происходит  в  форме  субсидий  и  субвенций.  Автономное  учреждение  имеет  значительно  большие  финансовые  возможности  для  самостоятельного  развития  по  сравнению  с  бюджетным  учреждением.  Вместе  с  тем  повышается  уровень  ответственности  автономных  учреждений  перед  государством,  учащимися  и  родителями  за  качество  образования  и  появляется  необходимость  создания  независимого  контрольно-надзорного  органа  —  Наблюдательного  совета.  Снижение  качества  образования  способно  привести  к  потере  контингента,  сокращению  нагрузки  и  рабочих  мест.

Объем  финансирования  автономного  образовательного  учреждения  предусматривает  в  минимальной  степени  выполнение  муниципального  задания  (включая  коммунальные  платежи,  оплату  труда  работников,  обеспечение  безопасности).  Во  многом  стабильность  бюджетного  финансирования  зависит  от  выполнения  образовательных  программ  и  сохранения  контингента.  В  тоже  время,  автономное  учреждение  получает  большую  самостоятельность  финансово-хозяйственной  деятельности,  которая  проявляется  в  возможности  самостоятельно  распоряжаться  денежными  средствами,  брать  кредиты  в  банковских  учреждениях,  участвовать  в  финансовых  операциях.  Несмотря  на  то,  что  учреждения  данного  типа  имеют  право  оказывать  платные  услуги,  по  своей  сути  они  продолжаются  оставаться  некоммерческими  организациями,  а  потому  его  возможности  по  осуществлению  приносящей  доход  деятельности  являются  ограниченными  (как  и  возможности  бюджетного  учреждения).  Автономное  образовательное  учреждение  может  осуществлять  иные  виды  деятельности  лишь  в  той  степени,  в  которой  это  служит  достижению  его  целей,  ради  достижения  которых  оно  было  создано,  при  этом  такие  виды  деятельности  должны  быть  указаны  в  его  уставе.

Под  образовательной  услугой  автономного  образовательного  учреждения  понимается  комплекс  мероприятий,  целенаправленно  создаваемых  и  предлагаемых  педагогическим  составом  образовательного  учреждения,  направленный  на  приобретение  учащимися  знаний,  умений  и  навыков,  а  также  удовлетворения  культурных  и  иных  социальных  потребностей. 

Средние  общеобразовательные  учреждения  могут  предложить  в  качестве  дополнительных  платных  услуг  следующие:

·     репетиторство;

·     проведение  занятий  по  углубленной  программе;

·     дополнительные  занятия  по  развитию  творческих  способностей  (хореография,  вокал,  изобразительное  искусство  и  т.д.) 

·     организация  присмотра  за  детьми  после  занятий;

·     организация  экскурсий  для  школьников;

·     проведение  психологических  консультаций  и  тренингов  для  школьников  и  их  родителей  с  целью  разрешения  сложных  ситуаций  и  другие  услуги[4].

Одновременно  с  положительными  моментами,  которыми  характеризуется  переход  образовательного  учреждения  из  бюджетного  в  автономное,  имеется  и  целый  ряд  сложностей. 

  Безусловно, положительным фактором в жизни автономных образовательных учреждений является повышение ответственности перед государством, учащимися и родителями за качество образования. Снижение качества образования неминуемо приводит к потере контингента, сокращению нагрузки и рабочих мест. Коллектив автономного учреждения это чувствует и старается добросовестно и творчески работать, поскольку при ином отношении к делу все его работники могут оказаться «на улице», тем более в условиях возрастающей конкуренции среди муниципальных учреждений, бьющихся за каждого ребенка, и частных учреждений, растущих как грибы после дождя.